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由于立法技术的局限性与实际情况的复杂性，一个违法行为可能符合多个行政法律规范规定的违法行为构成要件，同时违反多个法条，产生法律责任竞合现象。自然资源执法对象广泛，法律责任竞合较为普遍，特别是自然资源管理体制改革以来，“山水林田湖草沙”均纳入执法客体范畴，涉及某一自然资源要素的违法行为可能同时侵害其他自然资源要素。这种情况究竟是适用特定法条还是同时适用多个法条，法条之间是否“藕断丝连”，是当前自然资源执法中的常见难题。本文以草地上非法采矿执法为例，对如何解决自然资源行政执法中的法律责任竞合问题进行探讨。
在自然资源日常执法中对未经允许在草地上非法采矿的行为，执法人员依据草原法还是矿产资源法予以行政处罚，多有争论。大致有4种意见：第一，该行为以采矿为目的，属于无证采矿行为，应依据矿产资源法第三十九条进行处罚；第二，该行为主要表现为非法占用草原，应依据草原法第六十五条进行处罚；第三，该行为既违反矿产资源法相关规定，也违反草原法相关规定，适用法律责任竞合；第四，该行为包含了无证采矿与非法占用草原两个行为，应同时适用矿产资源法与草原法相关规定。
上述争论的出现，主要是由于对行政处罚法第二十九条所确立的“一事不二罚”原则理解有所差异。该条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”该原则基于“过罚相当”法理而成，包含禁止重复评价与充分评价的丰富内涵，需要运用一整套完整的适用框架体系进行一体化把握。前述四种意见虽都含有合理成分，但均未完整审视“一事不二罚”适用的全部阶段，无法有效实现“过罚相当”的基本法理。
如何判定“一事”，既是“一事不二罚”原则适用的关键前提，也是日常执法中易忽视的环节。法律上的“行为”，是基于自然行为、经过价值评判而形成的法律拟制，包含了事实、法律与价值的三重考察。因此，“同一个违法行为”判定大致有三层标准：第一层此标准时自然标准，客观活动与主观意思结合构成一个行为；第二层次标准是立法标准，符合法律规定的违法行为构成要件而构成一个违法行为；第三层标准是价值标准，当复数行为具有牵连关系时，可以判定为一个行为，以确保不重复评价。
据此，前述4种意见的第一种意见缺乏第二层次的判定，忽略了该“行为”也满足草原法违法行为构成要件。第二种意见在第一层次判定上未结合客观活动与主观意思，而非法占用草原是实现非法采矿主观意思的行为方式，二者不宜切割。第四种意见也未充分结合客观活动与主观意思，将一个非法采矿主观意思不当切割成了两个行为；即使认为这里包括非法采矿与非法占用草原两个主观意思，构成了两个行为，也忽略了在第三层次判定上，两行为之间具有牵连关系，应基于不重复评价原理认定为整体上的一个行为。
将未经允许在草地上非法采矿判定为一个行为，形成法律责任竞合，是适用“不二罚”的前提。前述第三种意见正确把握了这一点，但未细致区分法条竞合与想象竞合两种类型。法条竞合指一行为违反的构成要件之间存在包容关系，侵害的法律利益相同，能找到一法条全面评价该行为。想象竞合指一行为违反的构成要件间不存在包容关系，侵害了不同法律利益，任一法条都无法全面评价该行为。二者在法律责任适用上存在差别，前者采用“特别法优于一般法”规则，后者采用“从一重处断”规则。具体到“未经允许在草地上非法采矿”，若是采石、采砂、采土等行为，属于法条竞合，应依据“特别法优于一般法”适用草原法第六十八条。因为该条“未经批准或者未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等活动”的违法行为构成要件，完全包容于矿产资源法第三十九条“未取得采矿许可证擅自采矿”的违法行为构成要件，属于特别法。若是其他采矿行为，则属于想象竞合，因为同时违反草原法第六十五条“非法使用草原”与矿产资源法第三十九条，两法条构成要件之间没有包含关系，应采用“从一重处断”规则。
想象竞合下的“从一重处断”，在范围上仅指“罚款”择一重处，其他类型处罚仍要合并执行；在内涵上是指“择一重从重”，不仅是选择罚款数额较高的法条，还要在该条文规定的罚款数额限度内从重处罚。这是因为，想象竞合下的违法行为只有一个，基于“禁止重复评价”法理不能将所涉法条责任全部予以并罚，但毕竟侵害了不同法律利益，单一法条不能“充分评价”其违法性，处罚应高于一个违法行为、低于两个违法行为。故需将所触犯各法条规定的处罚类型一并适用，但同种类处罚类型不重复，从一重处断，可称之为“有限并罚”。因此，除采土、采砂、采石外、未经允许在草地上非法采矿的，应先以个案实际情况比较矿产资源法第三十九条“处违法所得50%以下罚款”与草原法第六十五条“处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款”罚款数值，依数值大者法条从重确定罚款数额。同时，两法条规定的其他类型处罚“责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得”与“责令退还非法使用的草原，恢复草原植被”，应一并执行。
整体来看，“一事不二罚”原则一方面以违法行为个数判定为前提，通过明确“一事”以实现“禁止重复评价”之法理；另一方面，通过区分法条竞合与想象竞合追求不同法律效果以实现“充分评价”，两方面共同保障了“过罚相当”价值目标的实现。生态文明体制改革背景下，“人与自然和谐共生”理念已然成为自然资源执法的基本准则，既要充分保护“山水林田湖草沙”乃至特定生态空间所蕴含的广泛多元的自然生态利益，也要充分保障社会相关主体在利用自然资源过程中的基本权益。如何充分保护自然资源法律利益，同时保障相对人的正当权益，需要正确适用“一事不二罚”原则“多阶段多层次”的框架体系，通过这一内置的贯彻“过罚相当”法理的精细逻辑，全面、细致厘清自然资源执法中客观行为、违法故意与法律利益间的复杂关系，科学判断法律责任竞合中的“藕断”与“丝连”，实现自然资源严格执法与公正执法有效结合。
来源｜土地观察
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